Thai Legislation and Policies Review Relating to New Arrivals from Myanmar | เมื่อสถานการณ์เปลี่ยน กฎหมายต้องเปลี่ยน

จากข้อมูลล่าสุดของทาง UNHCR (24 กุมภาพันธ์ 2024) ประมาณการณ์ว่ามีผู้พลัดถิ่นภายในประเทศเมียนมาหลังรัฐประหารเมื่อ 1 กุมภาพันธ์ 2021 แล้วว่า 2,448,000 คน และมีผู้ลี้ภัยเป็นจำนวนมาก ซึ่งประเทศไทยก็เป็นหนึ่งในปลายทางที่ผู้หนีภัยการสู้รบและผู้ลี้ภัยที่หนีภัยประหัตประหารข้ามมาหลบภัย แต่ประเทศไทยยังไม่มีนโยบายที่ชัดเจนนักแม้จะเกิดเหตุการณ์ความรุนแรงในเมียนมาที่ผลักผู้อพยพออกมาแล้วกว่า 3 ปี

เครือข่ายเพื่อผู้ลี้ภัยชาวเมียนมา (Myanmar Response Network – MRN) ซึ่งประกอบด้วยกลุ่มองค์กร 7 กลุ่ม ได้แก่ Asylum Access Thailand (AAT), Burma Concern (BC), Human Rights and Development Foundation (HRDF), Jesuit Refugee Service (JRS), Refugee Rights Litigation Project (RRLP), Right Beyond Borders (RBB) และ Spirit in Education Movement (SEM) เล็งเห็นความสำคัญของการเปลี่ยนแปลงเชิงกฎหมายและนโยบายเพื่อปกป้องคุ้มครองผู้ลี้ภัยกลุ่มใหม่จากเมียนมามากขึ้นจึงต้องการศึกษาทบทวนกฎหมายและนโยบายที่มีอยู่ โดยมี รองศาสตราจารย์ ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล (คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่) และ คุณกรกนก วัฒนภูมิ (นักกฎหมาย) เป็นผู้ศึกษาและจัดทำรายงาน การทบทวนกฎหมายและนโยบายเพื่อการคุ้มครองผู้ลี้ภัยกลุ่มใหม่จากประเทศเมียนมา ขึ้นมา ซึ่งทางเครือข่ายก็ได้จัดงานเพื่อนำเสนอรายงานฉบับนี้ เมื่อวันที่ 26 มีนาคม 2024 ที่โรงแรมโนโวเทล สยาม กรุงเทพฯ

คุณกรกนก วัฒนภูมิ และ รองศาสตราจารย์ ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล/ ภาพ MRN

เมื่อกล่าวถึงคำว่า “ผู้ลี้ภัย” นับว่าไม่ใช่เรื่องใหม่ของสังคมไทย และรัฐไทยเองก็เคยมีประสบการณ์ในการรับมือและบริหารจัดการดูแลผู้ลี้ภัยมาแล้วในอดีต โดยเฉพาะช่วงสงครามอินโดจีนเมื่อ 50 กว่าปีก่อน ที่มีกลุ่มผู้อพยพลี้ภัยจากเวียดนาม ลาว กัมพูชา ทะลักเข้ามาในไทยนับล้านคน รวมถึงผู้ลี้ภัยเมียนมาจากสงครามในอดีตเมื่อ 30 กว่าปีก่อน ที่ปัจจุบันยังคงอาศัยอยู่ในศูนย์พักพิงชั่วคราวตามแนวชายไทย-เมียนมา ทั้ง 9 แห่ง มากกว่า 9 หมื่นคน

ซึ่ง คุณ Adam Zerbinopoulos  ผู้ประสานงานฝ่ายกิจการผู้อพยพประจำภูมิภาคเอเชียตะวันออก สำนักงานแผนกกิจการผู้อพยพ (RMA) สอท. อเมริกาประจำประเทศไทย ได้กล่าวชื่นชมประเทศไทยในฐานะที่ให้ที่พักพิงกับผู้ลี้ภัยมาเป็นเวลาหลายสิบปี แต่เนื่องจากประเทศไทยไม่ได้มีกรอบกฎหมายเพื่อปกป้องคุ้มครองผู้ลี้ภัยโดยตรง แต่เป็นการแก้ไขปัญหาแบบเฉพาะกิจ ซึ่งยังคงมีช่องว่างอยู่มากและวิธีการนี้ก็ไม่เพียงพออีกต่อไป โดยเฉพาะหลังเหตุการณ์รัฐประหารเมียนมาล่าสุดที่มีความรุนแรงเกิดขึ้นทั่วประเทศ มีผู้พลัดถิ่นภายในประเทศกว่า 2.5 ล้านคน โดยกว่า 70% เป็นผู้ที่อาศัยอยู่ในรัฐคะเรนนี มีกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ต้องหนีสงคราม นักกิจกรรมต้องหนีภัยประหัตประหาร มีคนนับล้านต้องอพยพมาเป็นแรงงานข้ามชาติเพราะเศรษฐกิจในประเทศล้มเหลว รวมถึงการบังคับใช้กฎหมายเกณฑ์ทหารล่าสุดที่ยิ่งทำให้เกิดตัวเลขผู้ลี้ภัยมหาศาล

“แต่ละประเทศไม่สามารถเลือกเพื่อนบ้านได้ สิ่งที่เกิดขึ้นในประเทศเมียนมาย่อมส่งผลกระทบต่อประเทศไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ความใกล้ชิดกัน ความสัมพันธ์ทางสังคมและเศรษฐกิจ รวมทั้งชายแดนกว่า 2,400 กิโลเมตร ยืนยันว่าประเด็นการโยกย้ายถิ่นฐาน สาธารณสุข อาชญากรรมข้ามชาติ หรือปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นในประเทศเมียนมาจะไม่มีทางอยู่แค่ในประเทศ”

เขาเน้นย้ำว่าประเทศไทยต้องเปลี่ยนวิกฤตินี้ให้เป็นโอกาส การให้ความช่วยเหลือกับชาวเมียนมาจะช่วยลดผลกระทบทางลบต่อประเทศไทยเองด้วย ซึ่งเขาได้เสนอให้ประเทศไทยต้องมีกรอบกฎหมายที่อยู่บนพื้นฐานของความเป็นจริงที่เกิดขึ้นในพื้นที่ ต้องปฏิบัติได้จริง สร้างสรรค์ และยืดหยุ่น ในการหาทางออก นอกจากนี้การเพิ่มความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมข้ามพรมแดนแบบองค์รวมยังมีความจำเป็นอย่างมาก ซึ่งทางสหรัฐอเมริกาก็ยินดีกับความมุ่งมั่นตั้งใจของเจ้าหน้าและผู้กำหนดนโยบายไทยในการพิจารณาประเด็นปัญหานี้ รวมทั้งความเป็นผู้นำของภาคประชาสังคมไทยในการหาทางออกด้วย

คุณ Adam Zerbinopoulos/ ภาพ MRN

ด้าน คุณนัยนา ธนวัฑโฒ ผู้อำนวยการ Asylum Access Thailand (AAT) ได้กล่าวว่ารายงานฉบับนี้จะตอบสนองต่อความต้องการและความจำเป็นของผู้ลี้ภัย ซึ่งจะไม่ได้ให้ประโยชน์แค่กับผู้ลี้ภัยจากเมียนมา แต่รวมไปถึงผู้ลี้ภัยทั้งหมดในประเทศไทย ซึ่งทางเครือข่ายก็ได้มีโอกาสเสนอข้อมูลนี้ต่อ คณะอนุกรรมาธิการความมั่นคงแห่งรัฐและกิจการชายแดนไทย​ ยุทธศาสตร์ชาติ​ และการปฏิรูปประเทศ​ เพื่อให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้นำไปใช้ต่อเช่นกัน

นอกจากนี้ยังมีการฉายสารคดีสัมภาษณ์ผู้ลี้ภัย นักวิชาการ และผู้เชี่ยวชาญด้านการอพยพ เพื่ออธิบายความซับซ้อนของปัญหาที่เกิดขึ้นกับผู้ลี้ภัยจากเมียนมากลุ่มใหม่ที่เข้ามา ซึ่งผู้ให้สัมภาษณ์เน้นย้ำว่า ความมั่นคงของมนุษย์ต้องมาก่อนความมั่นคงของรัฐ

นอกจากภาพรวมสภาพปัญหาของผู้ลี้ภัย ทางด้าน คุณอัมพิกา สายบัวใย ผู้อำนวยการ Right Beyond Borders (RBB) ก็ได้อัพเดตสถานกาณ์ในพื้นที่ว่าหลังรัฐประหาร มีผู้หนีภัยมายังเมืองชายแดน เชียงใหม่ และกรุงเทพฯ จำนวนมาก จากตัวเลขทางการมีผู้อพยพมาอยู่ในพื้นที่ปลอดภัยชั่วคราวของทางการไทย 10 แห่ง ในช่วงปี 2021-2023 ประมาณ 51,000 คน และเข้ามาขอความช่วยเหลือจากองค์กรโดยตรงแบบปัจเจกประมาณ 10,000-13,000 คน ในปีที่ผ่านมา นอกจากนี้ยังมีเด็กที่ข้ามมาเรียนในศูนย์การเรียนรู้ข้ามชาติกว่า 3,000-4,000 คน และล่าสุดหลังจากกองทัพพม่าประกาศบังคับเกณฑ์ทหารก็มีคนหนุ่มสาวหนีข้ามมาฝั่งไทยอย่างน้อยประมาณ 1,000 คนต่อวันทั่งแบบเป็นทางการและไม่เป็นทางการ

ซึ่งทางคุณอัมพิกาชี้ให้เห็นข้อท้าทายมากมาย ไม่ว่าจะเป็นประเด็นเรื่องของกฎหมายที่ไม่ได้มีการคุ้มครองกลุ่มคนที่เข้ามาใหม่จริงๆ ข้อจำกัดในการเข้าถึงสิทธิต่างๆ โดยเฉพาะเรื่องการศึกษาและการเข้าถึงระบบสาธารณสุข การมองเรื่องความมั่นคงของรัฐมากกว่าคน การที่รัฐไทยไม่มีวิธีการจัดการแก้ไขปัญหาแบบองค์รวม ฯลฯ

“ประเทศไทยให้ความสำคัญเรื่องความมั่นคงแห่งรัฐมากกว่าความมั่นคงของมนุษย์ มันเลยทำให้เราไม่มีกลยุทธ์และกลไกต่อการเข้ามาของผู้ลี้ภัยระลอกใหม่นี้ เพราะเรามองว่าคนกลุ่มนี้เข้าเมืองผิดกฎหมาย มองในมิติกฎหมายการเข้าเมืองอย่างเดียว แต่ไม่ได้มองในเรื่องภัยประหัตประหาร ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการให้ความคุ้มครองและความมั่นคงของมนุษย์ ทำให้คนกลุ่มนี้ต้องดิ้นรนด้วยตัวเอง เช่น การพยายามขึ้นทะเบียนเป็นแรงงานข้ามชาติหรือขอสถานะจากบัตรต่างๆ ซึ่งทำให้เขาต้องเสียเงินเป็นจำนวนมากกับช่องทางไม่เป็นทางการต่างๆ หรืออาจใช้คำว่าต้องเจอคอร์รัปชันในทุกกระบวนการที่เกิดขึ้น”

ในช่วงของการนำเสนอรายงาน การทบทวนกฎหมายและนโยบายเพื่อการคุ้มครองผู้ลี้ภัยกลุ่มใหม่จากประเทศเมียนมา รองศาสตราจารย์ ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล และ คุณกรกนก วัฒนภูมิ ได้ไล่เรียงให้เห็นถึงลำดับและพัฒนาการทางด้านนโยบายไทยต่อผู้ลี้ภัยตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน รวมทั้งการแก้ไขจัดการและหาทางออกในรูปแบบต่างๆ ที่ปรากฏอยู่ในตัวบทกฎหมายและที่เห็นจริงในระดับปฏิบัติการ ซึ่งคณะผู้วิจัยชี้ให้เห็นว่าที่ผ่านมาประเทศไทยก็ได้ใช้วิธีการการผสมผสานกลมกลืนกับสังคม (local integration) สำเร็จมาแล้ว จะเห็นได้ในกรณีของกลุ่มคนที่ถือบัตรไร้รัฐไร้สัญชาติ (stateless)

ผู้วิจัยเน้นย้ำว่า ปัจจุบันกฎหมายภายในประเทศที่เรามีอยู่นั้นสามารถนำมาปรับใช้กับผู้ลี้ภัยได้เลย ประเทศไทยมีศักยภาพที่จะสามารถปกป้อง คุ้มครอง ให้ความช่วยเหลือคนกลุ่มนี้เข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐานตามกฎหมายได้หากรัฐบาลไทยมีเจตจำนงทางการเมือง (political will) ที่จะแก้ไขปัญหาผู้ลี้ภัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการออกเอกสารแสดงตนซึ่งมีความสำคัญอย่างมากต่อการที่เขาจะเข้าถึงสิทธิด้านอื่นๆ เพราะ “เรามองคนผ่านสายตาของเรา แต่รัฐมองคนผ่านเอกสาร”

ไม่ว่าจะเป็น นโยบายด้านการศึกษาปี 2005 Education for All ที่เปิดโอกาสให้เด็กทุกคนเข้าเรียนได้โดยไม่คำนึงว่าเด็กมีเอกสารแสดงตนหรือไม่, นโยบายด้านสาธารณสุข ที่สามารถเข้ารับการรักษาพยาบาลหรือซื้อหลักประกันสุขภาพได้, การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม, การไม่ถูกผลัดกันกลับไปสู่ความอันตราย (non-refoulment) เป็นต้น

สุดท้ายในเล่มรายงานได้กล่าวถึงข้อเสนอแนะต่อการจัดการผู้ลี้ภัยเมียนมากลุ่มใหม่นี้ว่าสิ่งสำคัญที่สุดคือเรื่องของความปลอดภัย ซึ่งรัฐไทยต้องรับรองนิยามของผู้ลี้ภัย รับรองสถานะการอยู่ในประเทศไทย เปิดทางให้ภาคส่วนต่างๆ ช่วยเหลือทางมนุษยธรรมและช่วยเหลือข้ามพรมแดนอย่างมีส่วนร่วม รวมทั้งพัฒนาระบบกฎหมายและระเบียบคัดกรองฯ (National Screening Mechanism – NSM) เพื่อการคุ้มครองจริงๆ ไม่ใช่กีดกันหรือผลักออก

รายงานฉบับเต็ม (ภาษาไทย)

ด้าน ศาสตราจารย์กิตติคุณ วิทิต มันตาภรณ์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และผู้รายงานพิเศษแห่งสหประชาชาติ ได้กล่าวปราศรัยปิดท้ายด้วยใจความสำคัญว่า แม้ว่าประเทศไทยไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญาปี ค.ศ.1951 ว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย หรือ พิธีสารว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1967 แต่เรายังมีกฎหมายหรืออนุสัญญาอื่นๆ ที่ใช้ได้ เช่น อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชน 7 ฉบับ อนุสัญญาห้ามทรมาน อนุสัญญาสิทธิเด็ก แม้แต่กติการะหว่างประเทศ ที่ประเทศไทยเป็นภาคีก็นำมาใช้ได้เพื่อช่วยเหลือคุ้มครองกลุ่มผู้ลี้ภัยเมียนมาและคนอื่นๆ

“ใช้เครื่องมือทุกอย่างที่เรามีโดยไม่ต้องปวดหัวใจตลอดเวลา เราต้องจัดการปัญหาอย่างสร้างสรรค์และมีความหวัง”

นอกจากนี้อาจารย์ยังเน้นย้ำเรื่องการบังคับใช้กฎหมายว่าเจ้าหน้าที่จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องใช้กฎหมายที่เป็นคุณหรือให้การปกป้องคุ้มครองมาก่อนกฎหมายที่ให้โทษ เช่น กรณีของเด็ก ต้องใช้กฎหมายสิทธิเด็กก่อนที่จะใช้กฎหมายคนเข้าเมือง และสำหรับการเตรียมความพร้อมรับผู้ลี้ภัยระลอกใหม่โดยเฉพาะหลังการประกาศบังคับเกณฑ์ทหาร อาจารย์เสนอว่าต้องมองผ่าน 5 องค์ประกอบคือ ช่องทางการเข้ามาขอลี้ภัยในประเทศ, ระบบการขึ้นทะเบียน, กลไกการให้ความคุ้มครอง, การให้ความสำคัญกับกลุ่มคนเปราะบาง เช่น เด็กและสตรี, และ ทางเลือกในการเยียวยาทั้งในระยะสั้นและระยะยาว

อาจารย์ทิ้งท้ายถึงอนาคตต่อการจัดการปัญหาผู้ลี้ภัยว่ารัฐไทยต้องพัฒนาระเบียบคัดกรอง (National Screening Mechanism – NSM) โดยไม่กีดกันบุคคลที่เข้าข่ายเป็นผู้ลี้ภัย, การถอนข้อสงวนข้อ 22 แห่งอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก (Convention on the Rights of the Child), การแก้ปัญหาคนไร้สัญชาติ โดยเฉพาะเด็ก, การไม่กักเด็กในห้องกัก, การให้ผู้ลี้ภัยเข้าถึงการศึกษาในระดับสูง, การเข้าถึงระบบสาธารณสุข, การช่วยเหลือชาวโรฮิงญา, และการหาทางออกที่ยั่งยืนสำหรับผู้ลี้ภัย ตามที่รัฐไทยเคยเห็นชอบและสัญญาในข้อตกลงระหว่างประเทศว่าด้วยผู้ลี้ภัย (Global Compact on Refugees: GCR) และ ารประชุมเวทีผู้ลี้ภัยโลก (Global Refugee Forum: GRF) เมื่อเดือนธันวาคม 2023 ที่ผ่านมา

ศาสตราจารย์กิตติคุณ วิทิต มันตาภรณ์